2018年5月14日下午，复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心2018年度主题演讲第19期（总第239期）在文科楼615会议室举行。来自西澳大利亚大学的陶郁博士就“地方权威结构与基层社会治理”为题发表了演讲，复旦大学国务学院政治学系胡鹏博士主持该讲座。
陶郁博士关注在当今中国，究竟什么样的基层社区更能有效地实现善治、确保本地的安定与和谐？在这个宏观考量下，陶博士聚焦于具体的核心问题，即在本世纪初中央围绕“三农”问题出台多项重大全局性政策的情况下，为什么不同村庄之间的基层社会稳定状况却可能大不相同？为什么一些村庄比另一些村庄更能有效地避免越轨抗争事件？
基于此，陶博士首先回顾了问题提出的现实背景——维稳的演变过程。进入新世纪以前，“维稳”工作主要是在社会治安综合治理的框架内展开的。其中，1993年以前，治安问题是影响社会稳定的主要因素；1993年以后，农村干群矛盾逐渐被认为是影响社会稳定的关键问题，信访工作“从国家政治生活的边缘走到了中心”；世纪之交，社会矛盾和民众抗争已经基本取代社会治安问题，成为各级政府“维稳”工作的重点。
问题浮出水面之后，改革应运而生。进入新世纪之后，为应对日益沉重的“维稳”压力，中央针对“三农”问题一共进行了三次顶层设计的重大改革。2002年十六大后，“科学发展观”和“建设社会主义和谐社会”被确立为施政理念，中央针对“三农”问题出台了包括取消农业税、提供粮食直补在内的一系列“多予、少取、放活”政策，以减轻农民负担、缓和干群矛盾；2003年 “孙志刚事件”后，国务院废除了以“有罪推定”为原则的收容遣送制度；2005年出现了“信访洪峰” ，国务院修订了《信访条例》，要点在于严格限制集体信访、暴力信访和越级信访，明确了属地管理。同时，该条例进一步明确规定了县级以上信访机构的设置、性质和职责，确立了信访工作领导负责制。
从总体上看，农村减负有成效，废除收容遣送制度和改革信访制度也有积极意义。但是陶博士也注意到一些现象，2003至2005年间，信访事件的数量不降反升；2005年后，在信访数量持续下降的同时，其他越轨抗争行动却不但未出现好转，反而呈现出愈演愈烈的趋势；全国范围内的具体情况也各不相同，不同农村社区的社会稳定状况存在巨大差异。那么导致这些非预期性后果的原因何在？
陶博士从定量数据和定性材料两种经验材料出发来解释这一问题。研究团队采取了问卷调查与访谈相结合的途径。在2005年与2008年团队进行了两轮全国抽样调查，通过分层随机抽样在全国范围内选取了120个村庄，每个村庄使用5种、18份长问卷进行调查，其中包括1种1份向乡镇干部调查乡镇总体情况的问卷，2种各1份向村干部调查村庄政治和经济情况的问卷，1种1份向非干部身份的基层知识精英调查村庄社会情况的问卷以及1种14份向随机抽取的村民调查家庭和社会情况的问卷。此外，2007年以来研究团队也对北京、河北、江苏、浙江、福建和吉林部分地区进行走访，包括2008年对数十位北京流动人口的半结构性访谈和2012年对浙南某县的驻点田野调查。走访村庄超过60个，深度访谈数百次。访谈对象包括基层公务员、村庄党员干部、基层“能人”、普通村民等。
研究发现，2000年到2008年的群众性事件和信访请愿的数据显示，就变化趋势而言，2005年以后群众性事件在陡然增加，信访请愿数量陡然减少。就地区而言，各个乡村的信访事件变化情况也完全不同。从实证分析结果来看，第一，改革能够减轻农民负担，尤其农民在政策内的负担显著减少。第二，改革未能改善基层干群关系，样本村庄信访事件和非信访群体性事件的主要诱因包括村财问题、征地拆迁和集体企业三个部分。第三，改革可能扰动既有基层利益分配规则。征地刺激会产生矛盾隐患。如果税费改革前，村庄没有经历过征地，就会成为矛盾隐患相对较小的村庄，改革前后越级上访频次均相对较低，越级上访态势在改革前后变化程度而言不显著。如果税费改革前，村庄经历过征地，基层权威有助于将问题控制在乡土社区内部，抑制矛盾隐患发展为越级上访。如果在税费改革前，基层干部不具有权威，就会成为矛盾隐患相对较大的村庄，但改革前越级上访就已经比较严重，越级上访态势在改革前后变化程度相对而言不显著。而如果在税费改革前，基层干部具有权威，也会成为矛盾隐患相对较大的村庄，但改革前因问题能够被控制在基层所以越级上访不多，改革瓦解基层干部权威后，越级上访显著跃升。改革可能扰动既有基层利益分配规则，改革后干部可能采取不同手段应对抗争。在执行策略摇摆不定的村庄，消解信访可能额外激发制度外抗争；而在执行策略稳定的情况下，无论采用温和手段化解矛盾还是强硬手段压制抗争，都不会额外激发制度外抗争。造成基层干部出现执行手段和策略分野的原因，在于地方权力结构和资源禀赋的差异。外来乡镇领导更可能追求短期效应，导致基层干部执行策略摇摆不定，本地乡镇领导更可能保证执行策略稳定。此外，正式制度安排和权力结构未必总能规制基层干部行为。一些体制外权威也有纠纷调解功能。这些均表明，稳定的地方权威结构是实现基层社会稳定的关键。
总结而言，在回答在本世纪初中央围绕“三农”问题出台多项重大全局性政策的情况下，不同村庄之间的基层社会稳定状况呈现出不相同的结果以及一些村庄比另一些村庄更能有效地避免越轨抗争事件这一问题时，陶博士认为要解释这一差异，不能简单聚焦于农民负担或干群矛盾等方面存在的差异，而要理解以下四个方面来认识。
首先，矛盾和冲突是普遍且难以消灭的，但矛盾和冲突可以用合规的方式解决。但如果基层社区不存在用合规方式解决矛盾和制度的途径，那么合规冲突往往就会演变成越轨抗争。其次，愤懑是造成越轨抗争的重要原因，但不是决定抗争是否发生的唯一因素。如果基层社区没有一套有效的资源和利益分配规则，那么出发点很好的政策也可能刺激矛盾与冲突，而如果基层社区存在一套有效的资源和利益分配规则，那么合规冲突往往就不会因为在干部和群众之间存在信息不对称而发展成越轨冲突。再次，基层权威可能发展于体制内，也可能生成于体制外。两者都能抑制越轨抗争发生，但两者发育和作用方面的一些细节机制存在差异。最后，实现基层社区长治久安，既需要通过顶层设计从宏观上开创局面，也要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。
最后，在场师生与陶郁博士就相关学术问题深入交流和讨论。讲座在一片热烈的气氛中圆满结束。
（CCPDS 张蓉 供稿；国务 审校）
