2016年12月6日中午，复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心2016年度主题演讲第31期（总第171期）在文科楼826会议室举行。来自伦敦政治经济学院国际发展系的助理教授Mayling Birney应中心之邀，为我院师生带来了主题为“‘指令治’中国：以优先治理而不是法治”的讲座，复旦大学国务学院左才博士主持了讲座。

 左才博士首先介绍了 Birney教授的学术经历，Birne教授在耶鲁大学取得博士学位，曾先后在布鲁金斯学会和普林斯顿研究员协会担任研究员，她的研究方向是中国政治和政治经济学的比较研究。在Birney教授的自我介绍中，也谈到她目前正在撰写一本关于中国特殊治理形式的书，而她今天要分享的也是这本书的核心内容。

 在讲座的第一部分，Birney助理教授介绍了为什么将中国的治理形式定义为“指令治”。她认为，如今的中国治理模式绝对不是人治的模式，中国政府也具备了基本的法律体系，但是距离法治仍然还有很长一段路要走。为什么会这样说呢？Birney教授基于两个现实得出了上述结论：首先，中国是“依法治国”然而并不是完全遵循法治精神的，大部分时候中国政府按照法律治理。但在一些时候，政府领导有时候会在违反法律的基础上推行一些公共项目或者颁布公共政策，而这些公共政策或者公共项目可能对于公众来说是好的；其次，中国的法律体系并不完善。法律在行政过程中只是指导性的原则，官员在具体行政过程中并不以法律为依据而是以一种相关性指标，例如根据政策目标的重要性程度。

 此外，Birney教授还通过对法治、人治以及指令治三种治理形式的比较，帮助我们更好地理解“指令治”这个概念。她认为，在法治国家中，各种利益偏好相互博弈后，一部分利益能够被商议，随后进入立法的议程。而一旦进入议程之后具体政策和实施都会确定下来。而指令治的特点是，政策是否得到实施是相对的，根据政策是否符合优先的目标而定。因为中国政府官员任期是固定并且以任期内的绩效考核，利益偏好从进入中央议程再到地方实施的每一个过程中都会被重复商议，并且在每一层级中都会根据政策的优先级别确定哪里政策最终能够被实施。Birney教授也根据中国一些实际案例列出了政府政策的优先级别。根据案例，政府政策实施最优先的目标是经济发展，这是行政体系对政府绩效考评最易于测量和最侧重的指标。而社会保障虽然很重要，但在中国政府政策比重中，仅仅为2%，因为提高政府绩效作用微小。

 最后，Birney教授指出，中国指令治能够集中政府的资源和力量使一些目标政策得到优先实施，但是，这也是导致中国腐败的重要原因。因为指令治的治理形式使得腐败行为难以检测，例如一个官员下马可能是因为他有腐败行为，也可能是因为他基于地方实际，弹性地在不同目标中进行选择，实施了违反法律的政策。

当然，“指令治”的治理形式并不是中国特有的。在紧急情况下，法治国家例如法国也会运用“指令治”的形式应对恐怖主义。但是Birney教授认为，从长远来看“指令治”的治理形式会损害中国的发展并且给中国的反腐败带来巨大的挑战，而解决方案不在于如何选择政府官员或者如何监督政府官员而是从根本上改变这种“指令治”形式的政治制度。

（CCPDS 刘婷婷 供稿；国务 审校）