2025年4月2日，由复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心举办的年度主题演讲第3期于文科楼615会议室成功举行。英国开放大学公共管理学爱德华多·翁加罗（Edoardo Ongaro）教授以“公共组织的战略管理：方法、背景与应用”为题发表学术演讲。讲座由复旦大学国际关系与公共事务学院唐莉教授主持，复旦大学哲学学院白彤东教授等众多师生参加。
一、战略管理在公共服务中的当代意义
翁加罗教授首先抛出了“公共组织为何要制定战略”这一问题。他指出，官僚理论、政治学、公共政策分析等诸多学科领域均涉及对公共组织行为的研究。然而，战略管理加入研究公共服务组织行为的众多学科之中，主要有两个重要因素，分别是理论框架的演进和公共部门格局的变革。
从理论框架的演进来看，战略管理的内涵已超越传统的战略规划及组织目标分解模式，而是涉及一系列多维度、动态调整的决策过程。从公共组织来看，自20世纪80年代以来，一系列公共管理改革对公共部门产生了变革性影响。公共部门是“变好”还是“变差”尚无定论，但是改革的变革性影响确实存在。
总而言之，公共组织，如医院、大学或安全机构，其战略决策不仅受到组织内部资源和能力的制约，更深受政治、文化和行政背景的影响。教授强调，“情境”（Context）——即公共组织所在的国家、历史、文化和行政传统等多重因素——决定了组织的战略自主性和责任边界，单一的、全球适用的“通用配方”难以真正解决各国各地区公共组织所面临的独特问题。
二、战略管理的“思想流派”
翁加罗教授详细介绍了公共服务领域中战略管理的多种思想流派。如今，各种战略管理流派在当代公共服务组织中的适用性不断增强，综合运用这些模型有助于深入理解战略制定过程和内容，还能揭示公共服务组织的行为方式，从而补充和完善公共行政研究。
·战略设计与战略规划：这是最初始的流派，战略被视为决策者“脑中设计”的宏伟蓝图，强调从上而下的计划性管理。然而，这种单一模式已无法应对公共服务组织日益复杂的内外部环境。
·战略定位：该流派脱胎于产业经济学，在市场化公共服务中尤为适用。其观点强调公共组织在成本和质量间做出权衡，通过差异化竞争形成独特的品牌效应。
·学习型战略和涌现战略：该流派由明茨伯格提出，强调战略管理并非自上而下的预先设计，而是在组织多层次学习过程中不断涌现。这种观点尤其适用于公共服务领域，因为公共组织往往需要在资源约束和动态环境中寻求创新性解决方案。
·公共企业家与社会企业家流派：翁加罗教授及其研究团队在系列研究中系统阐述了这一理论观点，主张公共部门也应具备企业家精神，通过创新实现公共价值最大化。翁加罗教授特别以欧洲航空安全局（European Union Aviation Safety Agency）为例，在该机构发展初期资源极度匮乏的困境下，具有军方背景的领导团队通过制度创新和战略规划，逐步获得欧盟层面的政策支持与资源保障，最终发展成为拥有数百名专业技术人员、在国际航空安全认证领域具有重要影响力的专业机构。这一案例生动诠释了公共企业家如何在制度约束下通过战略创新实现公共服务突破。
·文化流派：该流派认为，公共组织独特的组织文化塑造了我们做出的战略决定。
·资源基础与动态能力：这一流派主要针对以知识和专业人才为主体的公共组织。
·融合网络治理的视角：这一流派强调，公共组织不仅需要独立制定战略，更要通过与多元利益相关者的协作治理，从而共同创造公共价值。
三、公共组织的战略管理中的“情境”
翁加罗教授强调公共组织受到“情境”的影响。公共组织在众多不同的“情境”中运营，这些“情境”受国家有形边界以及历史、地理、人口、富裕程度、文化、语言和宗教等无形边界的影响。不同的“情境”为公共组织的行动提供了框架，在不同背景下对公共组织进行战略管理是不同的。战略管理并非脱离情境的活动，情境塑造了战略管理的前提，战略管理的自主性、对公共组织的基本期望以及问责制和合法性基础都由情境决定。
首先，翁加罗教授通过欧洲培训基金会（European Training Foundation，ETF）的典型案例，阐释了情境变迁如何重塑公共组织的战略愿景。作为欧盟下属机构，ETF最初的核心使命是实施职业教育和技能培训政策，主要面向欧盟邻近地区（包括部分非洲和亚洲国家）。其政策逻辑在于通过提升对象国的职业教育水平，增强本地就业能力，从而从根源上减少向欧盟的移民压力。在这一阶段，ETF主要承担具体的培训项目管理职能，重点确保资金使用的合规性。然而，随着欧盟外交事务架构的调整，ETF的传统职能被整合，面临机构存续危机。在此情境下，机构总干事与欧盟委员会共同提出了战略转型方案：从项目执行机构转向高层政策咨询机构。这一转型构想获得了内部支持，因其被认为更具战略价值。但转型成功的关键在于获得外部利益相关方（包括各对象国政府及教育部门）的认可。为此，他们策划并举办了一场关于职业培训政策建议的国际会议，邀请各相关方参与。会议的成功为机构争取到了更多共识和支持，最终促成职能转型的法律确认。这一战略调整使ETF成功延续运作超过二十年。该案例生动展现了公共组织如何通过战略管理实现情境适应与价值再造。翁加罗教授特别指出，虽然相关战略管理理论源自商业领域，但在公共服务语境下已被重新诠释，成为公共组织应对变革的重要分析框架。
其次，翁加罗教授以教师招聘制度对比展示“情境”对战略决策的影响。在意大利，由中央政府统一招聘，教师通过全国性的公开竞争考试上岗，并根据考试排名选择学校；学校管理者几乎没有权力决定聘用哪些教师。在英国，学校拥有更大的人事自主权，可以自主发布招聘信息，设立标准，面试并聘请符合要求的教师，同时有解雇教师的权力。这最终导致英意两国学校战略制定的基本前提具有很大差异。
最后，翁加罗教授还提出了一个关于情境对公共服务组织战略管理影响的研究议程。他构建了一个更正式的模型，即公共服务组织的战略制定是战略空间和战略制定的内生导向的函数。其中，战略空间又受组织自主性、政治-社会期望与义务、组织自主权、政治-社会对公共服务组织的期望等因素影响；自主性和问责制/合法性制约或促成战略管理的内生导向，而内生导向受战略管理的思想流派所理论化的诸因素影响。
最后，唐莉老师感谢了爱德华多·翁加罗教授的分享，并对讲座进行了总结。爱德华多·翁加罗老师同与会的师生对相关问题进行了深入而热烈的交流，本次讲座圆满结束。
