2014年4月24日上午，复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心在文科楼615举办2014年度第10期（总第81期）主题演讲。美国马里兰大学的学者Fredrica Kramer博士做了题为“Crossovers: Issues, Lessons in Urban (Re)development From the US Experience”的主题演讲。国务学院唐亚林教授担任演讲主持。国务学院李瑞昌副教授、陈水生博士等参加了本次讲座。
唐亚林教授首先向在座师生介绍了Fredrica Kramer博士。30余年来，Fredrica Kramer博士一直致力于社会福利和贫困问题的学术研究及相关实践工作，其努力主要涉及学术研究与评价、绩效考核与项目开发。她尤其关注针对难以服务的人群（hard-to-serve）和有特殊需求的人群（诸如精神病患者、药物滥用者、残疾人等）的救助性政策。近年来，Fredrica Kramer博士的研究主要聚焦于具有特定共同信念的社区组织参与供给社会服务的联邦政策环境和具有特定共同信念的社区组织在应对大型灾难中所扮演的角色，并正在以此为主题撰写专著。
讲座伊始，Fredrica Kramer博士谈到，将演讲主题定为：“城市（再）发展的问题与经验：基于美国实践的漫谈”是基于两个方面的原因。首先，在学术界，对城市化进程中的政策评估已成为一个热点研究问题。其次，在实践中，无论是美国还是中国都正趋于用市场化手段来满足公共需求、解决社会问题，都面临着如何平衡私有化和政府责任的挑战；无论是美国还是中国都正处于城市扩张和城市在发展的阵痛中，即两国都面临着与城市化进程相伴随的大规模人口迁移所带来的压力，这些压力主要来自于急剧增长的城市人群（尤其是低收入人群）对住房、就业、公共服务和发展机会等方面不断增长的多重需求。基于上述背景，Fredrica Kramer博士明确了本次研究内容主要包含两个方面：一为人口迁移与城市发展；二为城市发展的原则与政府的责任。
大规模人口迁移是城市发展过程中的必然现象，但是人口迁移总是会带来当地居民与迁入居民之间的矛盾，为此，政府必须做出诸多方面的政策选择。以美国为例，历史上四次大规模的人口迁移都造成了当地居民和迁入居民之间的紧张关系。在不同历史阶段，美国政府在交通、住房等都方面采取了相应的政策措施。
在交通政策方面，战后的美国政府极力促进私家用车的推广，75%的政府预算都花在了高速公路建设上，而相比之下，仅有1%的政府预算被用于公共交通的发展。1954年，联邦政府还建设了州际高速公路系统，以鼓励大型工业迁向城市外围、鼓励集团公司总部和零售商场向郊区搬迁。这些政策引导了城市的“去工业化”趋势，也造成了低收入人群和就业机会间的错配，而极大的惠及了私家车主。
在住房政策方面，大萧条期间，美国政府曾经鼓励居民拥有住房，但是住房政策忽视了对传统邻里关系的维护，日渐形成了以住房价格、小区环境和住房类型为区分标准的社区划分，实际上造成了种族/阶层间的隔离。二战后，为了推动城市的继续发展，美国政府鼓励对原来的社区进行改建，形成了大量同质化的白人社区。在此过程中，社区内的住房密度不断升高、但是在社区之间却产生了明显的基于社会地位、种族类型和经济地位的彼此隔离，这些实际上是集聚化贫困（concentrated poverty）的症候。至1990年代，住房政策开始致力于对集聚化贫困的消减，并开始致力于为市民创造多元化的就业机会。
接下来，Fredrica Kramer博士对美国城市化进程中的若干政策进行了评析，并试图以此为基础提出若干城市发展的政策建议。首先，她指出政府为消减集聚化贫困所采取的通过发放抵用券鼓励居民迁出贫民区的作法既缺乏对合适的迁入社区的安排，也缺乏就业和教育等方面的配套措施，同时也未认识到贫困人口在迁出贫困地区后对社会支持的持续需求。其次，在为市民创造多元化的就业机会方面，她指出在政府政策引导下出现了大量的“示范项目”，但实际上真正能为民所用的机会却不多。因此，她呼吁政策设计应该重视对多样性的维护，并以此为基础设计可操作化的社会整合机制。
在进一步对城市化进程中的政策设计提出建议之前，Fredrica Kramer博士首先引入了学术界对于城市发展与扩张的一些争论。主张/支持城市发展与扩张的一方认为，城市的发展与扩张是创建一流城市的必然手段，因为城市的繁荣能为城市赢得享誉世界的声誉，而良好的城市是城市赢得优秀人才的关键，而这反过来又构成城市发展的根基。同时，城市的发展与扩张也体现了一种政治过程，只有通过城市的发展和扩张，城市中的各类主体才能顺利实现彼此的利益交换。因此，城市要坚持不断发展和扩张。而另一方则认为，城市的发展与扩张存在明显的局限：首先，城市发展与扩张必然要产生巨大的成本，对于由谁来支付成本很难达成公平的结论；其次，城市发展与扩展必然造成环境的破坏与退化；再次，通过各种激励措施来吸引投资者为城市的发展与扩张提前支付巨额成本，到头来并不一定能够形成城市赖以持续发展的就业机会和税收来源；最后，城市发展与扩张的巨大开支必然会侵占其他方面的必要的财政开支。
Fredrica Kramer博士指出，不管怎样，城市化进程中的城市总是会持续不断的面临“再发展”的问题，诸如收入和阶层的两极分化；住房价格的增长高于收入的增长所形成的压力对中间阶层、普通工人的排挤；空巢化现象；投机性投资行为；邻里关系的破坏；历史与文化传统的流失；社会关系网络的破碎等等。而对于正处于发展过程中的美国跨辖区的超级大都市（实际上是一个城市群）而言还面临着诸多额外的挑战。因为，若干城市分别都是超级大都市的一个组成部分，而其又分属不同的管辖权，因此，对于谁来引领城市群的发展、谁来为城市群的发展买单等问题会在不同的辖区间产生激烈的争斗。其次，城市群的发展需要在各辖区政府之间甚至与联邦政府之间实现合理的责任分担，而通常这是极其困难的。再次，大范围的城市空间的重构会导致人口和就业机会、公共服务供给之间的新的错配。然后，城市群的发展缺乏一个有效的权威来明确不同辖区对于城市群发展成本、环境保护和公共服务公共责任的承担份额。最后，各辖区对于税收和借贷体系方面依然各自为阵。这些都会制约城市群的协调发展。
Fredrica Kramer博士认为，为了应对上述挑战，联邦政府必须承担起相应的责任，同时她也指出，政府总是在回应性的采取事后补救性政策措施，而缺乏对城市发展的前瞻性的总体引导。她认为，在城市发展方面，政府的政策设计应该具备更为高远的目标追求：既要有清晰、规范的制度框架对社会、经济和财政等多方面的目标做出明确的界定，又要为政策评估设定确切的指标体系，同时还应该设计好应对目标冲突的有效机制。具体来讲，政府对于城市发展的政策设计应该遵循以下基本原则：一为公平原则；二为民主原则；三为多样性原则；四为可持续原则。
最后，Fredrica Kramer博士与前来听讲的老师和同学就城市化进程中的政策制定和政策执行之间的冲突、当地城市（提问者所在城市）发展中的问题等方面作了详细而深入的交流与讨论。
