2024年10月16日，由复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心举办的年度主题演讲第13期于文科楼725会议室成功举行。美国东华盛顿大学政治学与公共政策系的李宁教授以“寻找中国公共科技政策过程的理论框架——以中长期科技规划为例”为题发表学术演讲。讲座由复旦大学公共行政系唐莉教授主持，吸引了来自华东师范大学、上海财经大学、上海理工大学及本校的众多师生参加。
一、 引言
讲座当天10月16日恰逢中国第一颗原子弹爆炸成功纪念日，而这一重大科技成就正是中国首个中长期科技规划的重要成果。值此特殊之日，李老师首先回顾了中国科技政策的历史，尤其是中长期科技规划的演变历程。他特别提到了1956年制定的“十二年科技远景规划”。作为中国首个中长期科技规划，这一规划不仅奠定了“两弹一星”等重大科技项目的成功基础，还推动了中国科技创新体系的构建，被誉为全球中长期科技规划的开创性范例。这一规划的成功不仅体现在技术成果上，还体现在政策制定方法的创新。2006年至2020年的中长期科技规划则是中国在新时期取得的又一项重要政策成就。与“十二年科技远景规划”类似，这份纲领性文件涵盖了全面的指导思想、组织保障以及制度安排，对中国科技发展起到了关键性的引领作用。这些科技规划的成功，不仅体现在技术创新的突破上，还体现在政策制定过程中的系统性和创新性。
在中国科技日益进步的过程中，公共政策学者也可以从国家科技政策过程研究方面做出贡献。然而，学界目前相关方面的系统性研究却相对较少。李老师认为，这主要体现在缺乏一个合适的理论框架。尽管有众多理论框架用于研究西方的政策过程，但这些框架能否应用于中国的情境中，仍需验证。本讲座便意在解决这一问题，回答“是否存在一个恰当的理论框架，用以概括和解释中国科技政策的制定过程”，回答西方社会发展起来的当代公共政策过程理论是否适用于解释中国的政策过程。基于此，本讲座通过回顾“12年科技远景规划”和2006年科技规划的制定过程，分析了中国科技政策过程在制定方法上的继承与创新，进而提出了一个改进的多源流政策过程理论框架，用来概括中国的科技政策过程。
二、 政策过程研究的理论基础
首先，李老师对理论框架与概念框架的定义进行了区分。李老师强调，理论模型集合了现有理论与模型，是由一系列概念、定义和观点所构成的、针对某一特定对象的综合性与结构化概括。其侧重点是给出理论基础，相应的研究应该建立在这个理论基础之上。而概念框架则是理论模型的推论，更多体现的是变量之间的关系。李老师还指出了好的理论框架应该具备的众多因素，例如可解释因果关系、可验证、可用于预测、客观等等。这不仅界定了好的理论框架所应具备的特点，进而确立了更精确的研究目标，也揭示了理论框架的优势。因此，理论框架的定义和优势也进一步体现出找到能够解释中国科技政策过程的理论框架对于理解和指导现实政策发展的意义。
其次，李老师对政策过程研究的常用理论模型做了详细介绍，并分析其是否适用于中国政策制定研究。
第一，线性模型/阶段模型（StagesModel）。该模型将传统的政策过程描述为一个线性过程，认为政策的产生是从议程设定到政策实施，按部就班依次进行的过程。这一模型简约、方便运用，但存在大量问题，比如未能提出影响政策制定的因素等。同时，科技政策制定过程往往并不遵循这种线性模式。例如，在中国，有时决策会先于政策设计做出，甚至政策在设计时就已经确定了结果。
第二，制度分析与发展框架（InstitutionalAnalysisAndDevelopmentFramework）。李老师认为这一框架更多地用来指导如何设计政策，而不是一个描述公共政策制定的模型。
第三，倡导联盟框架（AdvocacyCoalitionFramework）。其由PaulSabatier提出，旨在挑战传统的“铁三角”理论。倡导联盟框架强调，政策过程中的多个利益相关方围绕特定政策问题组成“政策子系统（policysubsystem）”，倡导联盟间的竞争与合作则在这个过程中决定了政策的走向。但是，这一理论框架没能解释为何有些外部环境变化并未导致政策变迁，也未指出政策子系统不能提出解决问题的政策时的情景。
第四，间断均衡框架（PunctuatedEquilibriumFramework）。该框架由Baumgartner和Jones提出，认为政策变化并不总是渐进式的，相对长期的政策稳定与迅速的政策变革相继发生。该框架认为，媒体对问题的关注、政策图景（policyimage）的改变，以及政策场域（policyvenue）的改变可能导致政策垄断（policymonopoly）被打破，从而引发政策的重大改变。李老师认为，在某些关键节点上，该框架具有很强的解释力。例如，外部科技环境的变化往往会促使政策垄断被打破，从而引发政策变革，这在解释中国科技政策中的某些重大变革时具有较强的适用性。但是，这一理论未能解释为什么不是所有的政策图景的改变均能带来政策的改变。
最后，多源流框架（MultipleStreamsFramework）。由JohnKingdon提出的多源流框架强调政策过程中的问题流、政策流和政治流是相互独立的，只有当这三者汇聚时，政策窗口才会开启，从而推动议程的设定。这一理论框架假定政策过程具有模糊性（ambiguity）和临时性（temporalsorting）。虽然多源流框架为理解政策过程提供了灵活视角，但它也面临一些批评。对这一理论的一个主要批评在于对其多源流的独立性的质疑。李老师也指出，对于中国政策制定过程而言，问题流、政治流与政策流之间并非总是相互独立的，因而该框架在中国背景下的应用存在局限。另一项主要批评则在于它缺乏制度分析。但是，李老师认为，其他理论框架模型所细致描述的利益集团博弈等的机制与我国的实际情况存在较大差异，正因为多源流框架回避了制度分析，反而更适用于解释我国的政策制定过程。因此，李老师将以多源流框架为基础，分析我国两次重大的科技政策制定过程。
三、 中长期科技规划的制定过程与理论应用
李宁教授进一步通过中国自1956年以来的中长期科技发展规划，分析了中国科技政策过程中的“继承与创新”。他特别提到了1956年的《十二年科学技术发展规划》和2006年的《国家中长期科学和技术发展规划》，这两份文件不仅奠定了中国科技创新的基础，也成为分析中国科技政策过程的重要案例。
李老师分别简要回顾了两次规划的制定过程。1956年《十二年规划》是计划经济形势下的需要，并在苏联专家的建议下制定的。这份规划确立了多个优先领域，并推动了中国早期的科技发展。李老师指出，这一时期的科技政策具有典型的“政治主导”特征，党政领导在政策过程中发挥了主导作用。而相较于《十二年规划》，2006年的中长期规划更强调“自主创新”，并广泛吸收了国际专家的意见，具有较高的开放性和包容性。这反映了中国科技政策从计划经济向市场化机制转型的趋势。而无论是早期的《十二年规划》还是后续的《中长期规划》，都采用了“任务带学科”的政策设计模式，即根据国家的战略需求设定优先任务，再由此带动学科的发展。这反映了中国科技政策设计的“任务导向性”特点。
为进一步探讨西方政策过程理论对中国中长期科技规划的适用性，李老师应用多源流框架深入分析了1956年的《十二年规划》与2006年的《中长期规划》这两个成功的科技规划案例。李老师认为，在《十二年规划》制定过程中，存在问题流，即苏联专家的建议以及计划经济的需要；强大的政治流，即周恩来、陈毅、聂荣臻等中央主要领导的推动；以及模糊的政策流，即中国科学院15年规划、国民经济第一个五年规划。而在2006年的《中长期规划》的制定过程中，也存在着问题流，即科学家的建议，以及亚洲金融危机、使馆被炸事件等引发的对国民经济发展路径的反思；强大有力的政治流，即江泽民16大报告，温家宝、陈至立等领导的推动；以及相对清晰的政策流，即历年的中长期规划。总的来看，两个规划的制定过程中均存在问题流、强大的政治流和政策流。而政治流与政策流的高度交互作用，是中国科技政策的一个显著特征。例如，在《十二年规划》政策中，周恩来总理等领导人一直关注规划的制定过程，而《中长期规划》中，温家宝总理的领导也起到了重要作用。因此，经典的多源流框架虽在一定程度上适用于中国背景，但仍需要在实践中不断修正。在此基础上，李老师提出了一个改进的多源流理论框架。在这个框架中，多源流的汇聚不仅发生在议程设定阶段，而且贯穿在政策设计阶段。
四、 展望与思考
李老师认为，中国科技政策制定过程的特色可以概括为：党政合一，而非多党竞争；议行合一，而非三权分立；依赖精英，而非全民动员；继承创新，而非因循旧例；放眼世界，而非闭门造车。这些与西方的差异表明，西方的理论框架不能直接套用至中国的语境，在研究时需要保有谨慎的态度。
李宁教授就科技规划的效果提出了若干值得深思的问题。他指出，并非所有中长期规划都能取得成功，有些规划在预见未来科技发展趋势时可能存在遗漏。特别是在追赶型战略中，规划因技术路径明确而显得尤为重要。然而，当中国科技发展达到全球领先水平后，中长期科技规划是否仍然必要？此外，举国体制在国有企业和民营企业中的作用是否存在差异？科学研究能否通过规划实现其真正的价值？这些问题都值得进一步研究与探讨。
李教授认为，科技前沿的无限性与资源的有限性决定了科技规划的必要性，但具体应规划到何种深度与范围仍需不断探索与创新。
在讲座的最后，唐莉教授对李宁教授的来访和精彩的学术分享表示感谢，并对本次讲座的内容进行了总结。在随后展开的交流讨论环节中，与会师生积极参与，就相关议题与李教授展开了深入探讨。
