2023年11月23日，由复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心举办的年度主题演讲第18期于文科楼615会议室成功举办。堪萨斯州立大学政治学系终身副教授、《美国公共行政评论（American Review of Public Administration）》编委会成员张志伟博士以“韧性与回报：评估灾害准备工作如何影响美国地方政府的财务偿付能力”为主题发表学术演讲。复旦大学国务学院张平教授主持本次讲座。张志伟副教授利用2015-2020年灾难调查和财务报告，对灾害管理措施和社会资本评分如何影响美国地方政府的财政绩效进行探讨，检验了防灾规划、社区参与和社会资本对诸如基金余额和负债水平等关键财务指标的影响，从而评估了美国地方政府的防灾行动和社会资本在减少灾害的负面财务影响方面的有效性。
1. 研究背景
首先，张志伟副教授介绍了研究主题的重要背景信息。
第一，美国的央地关系和财政来源。在美国，政治体制采取联邦制，政府结构分为联邦政府和州政府两个层次。在这种体制下，联邦政府并没有对地方政府的直接控制权。主要收入来源方面，联邦政府依靠个人所得税和工资税，而州政府及本文研究重点的地方政府，则主要依赖于消费税和财产税。这些税收是支持地方教育系统和其他地方政府功能运行的重要财政来源。
第二，美国国家债务严峻。美国的国家债务已达到33万亿美元，平均每位纳税人负担约25万美元。美国政府的债务水平与其国内生产总值（GDP）的比率表明，其财政状况并不可持续。
第三，美国地方政府的破产制度。地方政府完全受州政府的控制，其运作和财政状况直接受到州政府政策的影响。在破产制度方面，美国各州对地方政府的破产申请持不同态度：一些州允许地方政府申请破产，而另一些州则不允许。当地方政府提出破产申请时，联邦法院会根据《破产法》第九章进行审查和决定是否批准。在拥有超过3000个县级地方政府的美国，尽管申请破产的地方政府数量较少，但是在面对财政挑战时，各地政府表现出了不同的多样性和复杂性。
第四，灾害对美国地方政府的影响。自然灾害对地方政府的财政稳定构成了严重威胁。当灾害发生时，地方政府的收入会因为财产损坏和失业而减少，而支出却会因应对灾害而增加。这种情况使得美国的地方政府在面对自然灾害时显得特别脆弱。因此地方政府如何在灾害面前具备财政偿付能力尤为重要。而且，美国特殊的国情加剧了这种情况。与中国不同，美国的地方政府有发行债券的能力。当灾害发生时，地方政府可能缺乏足够的资源来支持其基本功能，这直接影响到信用评级的下降，导致地方政府在发行债券时需要支付更高的利息以补偿违约的高风险，这加剧了地方政府在面对自然灾害时的财政压力。
第五，近年来美国的灾害现状。近年来，自然灾害的频率和严重程度有所增加。据统计，自1980年代以来，美国每年发生的十亿美元级别自然灾害事件数量不断上升，对美国的影响日益加剧，使得美国地方政府的状况变得更加糟糕。特别是在2023年，美国经历了创纪录的十亿美元级别自然灾害，包括飓风、极端天气、冰雹、干旱和热浪等。
2. 既有文献
其次，张志伟副教授讨论了研究主题的既有文献。
第一，在美国国债情况越来越糟糕，自然灾害的情况越来越频繁和严重的情况下，保证地方政府的预算稳健性十分重要。现有的研究文献包括确保提供基本服务，如在问题变得严重之前预测地方财政问题（Kloha, Weissert, and Kleine, 2005）和警察、公共事业和交通等服务的连续性（Hendrick, 2004）；确保长期可持续性，如满足养老金、基础设施、债务的长期义务（Maher & Deller, 2007）；缓解经济衰退和更好的信用评级，如带来有利的借贷条件以节省纳税人的钱（(Johnson & Kriz, 2005; Aug, et al., 2022）
第二，一些文献讨论了地方政府在自然灾害管理中的政策准备和社区准备。一方面，在正式的政策准备方面，主要讨论了有关战略规划和管理，强调了“有限理性”（Simon, 1955）的概念。这一概念涉及到在信息过载、处理能力有限和决策时间紧迫的情况下公共或私人组织所面临的管理挑战，并且这将在自然灾害发生时变得更加严峻。我们需要政策能够做好准备，明确组织目标和配置稀缺资源（Levine, 1985; Boyne, 2001; Hendrick, 2003; Jimenez, 2013, 2016, 2018），并减少“恐慌反应”（Jimenez, 2018）。另一方面，在非正式的社区准备方面，张志伟副教授强调了“社会资本”这一概念，社会资本包括家庭团结、社区健康、机构健康和集体效能等。在灾害冲击领域，社会资本很可能帮助社区承受灾害冲击。在自然灾害中，社区成员之间的紧密联系和对政府的信任可能影响他们对官方命令的遵从程度，进而影响灾害的总体损害。例如，社区成员的互助和团结在灾害不严重时可能会减少损害，然而在更严重的灾害中可能导致更大的损失，因为这可能需要救援队伍去营救那些留下来的人。
3. 研究贡献
再次，张志伟副教授讨论了本次介绍的研究的重要贡献。
第一，研究展示了政府和社区通过（正式）灾害管理行动和通过（非正式）社会资本水平不同的社区实现灾害准备对政府预算偿付能力的灾害冲击的调节影响。
第二，研究在实证证据上做出贡献，提供了关于灾害响应规划、社会资本与预算偿付能力之间关系的实证证据。
第三，研究具有政策含义，通过理解灾害响应规划的财政影响，使得政策制定者可以优先考虑在财政稳定和社区韧性方面收益最高的领域。
4. 理论与假设
然后，张志伟副教授介绍了研究主题的理论预期和由此提出的实证假设。
第一，显然地，自然灾害对预算稳健性产生负面影响。
第二，在政策准备方面，地方政府会采取灾前和灾后管理措施，如财务和技术资源、规划以及政府间的协调、合同等。这些灾害管理措施应该能够减轻灾害对预算稳健性的负面影响。
第三，在社区准备方面，一方面，社会资本可以减少灾害的社会和经济成本，并减轻负面预算冲击。例如，具有较高社会资本的社区可能在没有政府干预的情况下减少或解决灾害损失。另一方面，社会资本可能阻碍灾害准备或恢复，从而加剧负面预算冲击，例如具有较高社会资本的社区可能不会以减少灾害损失的方式合作，如拒绝按指示前往避难所。
由此，张志伟副教授提出实证假设：
H1: 灾害管理减轻自然灾害对地方政府预算稳健性的负面影响。
H2a: 社会资本减轻自然灾害对地方政府预算稳健性的负面影响。
H2b: 社会资本加剧自然灾害对地方政府预算稳健性的负面影响。
5. 研究方法与数据
再后，张志伟副教授介绍了本文使用的数据、测量方式、变量和实证模型。
在数据方面，本研究主要使用了以下数据库：1.年度综合财务报告（Annual Comprehensive Financial Report, ACFR, 2020），是美国政府实体的详细财务报告，提供了对地方政府的财务健康、支出和收入的洞察；2.SHELDUS（Version：21.0）是美国县级自然灾害数据集，涵盖雷暴、飓风、洪水、野火和龙卷风等自然灾害，以及山洪、大雨等危险，其中的“十亿美元天气和气候灾害”数据库详细记录美国重大事件的经济和社会影响；3.ICMA—灾害韧性与恢复调查（2019）是由国际市/县管理协会对地方政府灾害管理进行的调查，收集了有关地方政府灾害准备、响应和恢复的数据；4.社会资本指数（2018）包括了县一级别的数据，包括四个维度的子指数。
在测量方面，张志伟副教授介绍了ICMA和社会资本指数的数据测量方法。在ICMA—灾害韧性与恢复调查中，本数据库包含了各项灾难管理因素，主要有财务和技术资源、规划和管理和灾前合同、协议。在社会资本指数中，本数据库有家庭团结子指数、社区健康子指数、机构健康子指数和集体效能。
在变量方面，本研究将以2020年的无限制净资产或状况除以总支出衡量的预算稳健性作为因变量；而将以因子分析衡量的灾难管理因素，以人均财产总损失衡量的灾害指标，和以四个子指数衡量的社会资本指数作为自变量。
在实证模型方面，本研究使用OLS模型，采用灾害严重性与灾害管理/社会资本之间的交互项，同时控制了2016年的预算稳健性、县级变量、州级别的固定效应，以及按州聚类的标准误差。
6. 研究结果
最后，张志伟副教授介绍了本文的实证结果和总结。通过整合四个研究数据集之后，研究结果最终得到了大约300个观测值。
首先，政策准备和灾害预算冲击的关系。出乎意料的是，随着灾害管理的增加，灾害严重性对预算稳健性的负面影响更大。这与先前认为“在灾害来临之前做好充分准备的时候，能够减少恐慌反应，从而减少自然灾害对财政稳健性的影响”的观点不同。张志伟副教授认为存在着两个原因：1.反向因果，即因为地方政府知道本地的自然灾害更厉害，所以该地的灾难准备工作做的更好。2.做好政策准备工作，如建立协议、分配资源等同样需要资源，也会负面影响地方政府的财政稳健性。
其次，社区准备和灾害预算冲击的关系。随着社会资本的增加，灾害严重性对预算稳健性的负面影响更大，这表明社会资本加剧了灾害对预算所带来的冲击。张志伟副教授认为，可能的原因在于，当社会资本很高的时候，即民众更加相互亲近、对政府更加信任等情况下，导致了原本错误的信息在民众之中流传强化，使得地方政府的财政稳健性适得其反。
最后，张平老师对张志伟副教授的讲座进行总结，感谢其来复旦进行分享。在接下来的讨论环节，其他与会的师生就讲座中的具体议题与张志伟副教授进行探讨，讲座在愉快的氛围中结束。
