2017年10月27日下午，复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心2017年度主题演讲第28期（总第205期）在文科楼725会议室举行。南开大学周恩来政府管理学院杨龙教授以“中国政府过程中的‘双顶层’推动机制”为题发表演讲。国务学院郭定平教授主持讲座，国务学院陈明明教授、李瑞昌教授也参与了讲座。
讲座伊始，郭定平教授介绍了杨龙教授的学术背景。杨龙教授是南开大学周恩来政府管理学院教授，其研究方向主要有发展政治学、政府经济学、区域公共管理和西方新政治经济学等，目前担任南开大学亚洲研究中心主任、天津政治学会会长。
讲座正式开始。杨龙教授首先指出“双顶层”机制的体制机理与现实背景。“顶层设计”指中央对国家发展的基本目标和实现路径的总体思路和方案，设计者包括中共中央、中共中央与国务院联合、国务院、国务院的部委，各类领导小组。这就是一般意义上的最高决策。“顶层推动”指中央通过对地方的控制，借助单一制和非地方自治的体制，借助党政合一的体制，强力推行政策。
“双顶层”机制的体制机理是：（1）顶层设计发生在政策制定的环节，顶层推动发生在政策执行的环节；（2）顶层设计所针对的是全局性、战略性、长期性的问题，顶层设计往往以规划、战略、法律、法规、宏观政策等形式出现；（3）遇到地方政府和社会无力解决的重大问题时，需要国家层面的顶层设计。顶层推动适用于只能由下级政府或部门来执行的政策，是政治权力结构的副产品，顶层推动并没有给执行者增加资源，比如更多的授权，额外的拨款或资助，而只是给执行者压力。在中国，“双顶层”机制的有效性源自政治体制。作为单一制国家，中国的政治权、行政权、财政权的发源在中央，中央以下的地方政府逐级向上负责。
“双顶层”机制被强化的现实背景是：（1）下一步发展面临长期累积的问题；（2）改革面临的难题只有中央层面的政策才能解决；（3）中国的发展模式对“双顶层”机制的依赖。
其次，杨龙教授介绍了强化双顶层机制的主要表现。一是以全面深化改革领导小组为首的顶层设计密集出台；二是顶层设计在主要中央权力机关中的传导；三是以督查强化顶层推动。其中杨龙教授就“巡视”进行了详细分析：巡视用于中共的党内监督，接受中央巡视的单位为省级地方、中央机关、部属事业单位、中央所属国有企业，巡视监督对象是地方各级党政机关的领导班子、主要负责人，上述企事业单位的主要领导成员等。巡视的目的非常明确，即发现问题，形成震慑。巡视强化了下级执行上级政策的动机，强调维护中央权威的自觉性，特别设计的制度加大了巡视的威力。
随后，杨龙教授就“双顶层”机制的适用性进行了详细分析。一是加强顶层设计需要注意以下问题：顶层设计作为一种决策手段，有其特定的适用范围；注意避免顶层设计被泛化；避免强调顶层设计成为过度集权的借口；避免“为了决策而决策”的形式主义；避免规划过多过滥。二是强化顶层推动机制应该注意以下问题：（1）督查宜定位于临时性任务。督查与督察不同，督察的功能侧重于遵纪和执法情况，督查的重点在于促进落实，督查的对象只适合于专项工作；监督属于经常性工作，督查则视工作的重要性而定，属于临时性任务，督查属于检查的一种（专项检查），就某一个问题或工作方面而进行；临时性的和经常性的两种督查有所不同；督查不能代替政策执行，最有效的执行还是依靠已有的行政体系。（2）使用督查是在补“条条”执行力不足的“短板”。中央政府在政策实施过程中没有自己直接深入地方的机构，只能依靠地方政府层层下达政策指令。由于地方利益的存在，权力和政策每下降一层，中央性往往就减少一层。在某些特定情况下，需要快速推动一项政策，或者是政策执行中遇到下级的某些阻力，借助督查人员的权威性，督查安排的“突然性”，形成对下级的震慑，以利于政策的执行。（3）督查人员的专业化水平低.。临时抽调组成的督查组，督查组的成员由来自临时抽调，组长也是临时任命，均为兼职，可能导致督查的质量低。在涉及部门利益间冲突的事项，还可能发生部门间相互推矮，使得督查工作无法深入。（4）注意避免职责同构现象被强化。顶层推动的进行，借助“条条”自上而下地推进中央的政策，最为有效。职责同构导致上级与下级、中央与地方间的分工不清，职责重复，浪费宝贵的行政资源，降低行政效率。（5）巡视工作需要注意巡视与日常工作的衔接，提高巡视工作人员的专业化水平，重视对巡视组的监督。
最后，杨龙教授总结指出双顶层机制的有效性是国家能力的表现，顶层设计的能力体现的是国家的“建制性权力”，表示国家能够对社会进行战略性引领。双顶层机制不是国家能力的全部，也不是体现国家能力的唯一手段。双顶层机制只适用于“倒逼”情景，适用于改革重大关口，适用于需要克服改革阻力的情势下。强化双顶层机制只是发生在特殊阶段，一旦过了这个阶段，不宜再强化双顶层机制。需要避免双顶层机制过度使用，需要理清政府与市场的关系，解决政府仍然管得太多的问题。
讲座后，在场师生与杨龙教授展开了热烈的问答交流，分享彼此间不同的认识，增进对相关学术问题的理解。
（CCPDS 汪思余 供稿；国务 审校）
