2012年12月25日下午，复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心2012年度课题报告会第五场在文科楼615举行，上海外国语大学国际关系与外交事务研究院陈金英副教授做了题为“联邦主义与国家整合：基于印度、巴基斯坦、马来西亚、斯里兰卡的比较研究”的报告，俞沂暄博士主持了此次讲座。
政治发展过程中，由不同民族、语言、文化等群体所构成的现代国家都面临着如何在多样的身份群体中构建一个具有凝聚力的价值取向来实现国家整合的问题。传统的针对西欧北美联邦主义的研究认为在宪法和法律框架下，分权体系可以疏导政治中的冲突，有助于国家整合。然而，在种族、宗教、语言群体多元化的发展中国家，联邦主义能否减少冲突、提供共识，实现国家整合，陈金英副教授结合学术界已有的研究，通过对印度、巴基斯坦、马来西亚、斯里兰卡这四个国家的比较分析提出了自己的看法。
一、现有的研究及存在的问题
现有研究成果中存在两种对立的观点：
一种观点认为，联邦主义保证了少数派在中央政权中的话语权，有利于国家整合，特别是那些存在地理分布上高度集中的少数种族的分裂社会，联邦主义是克服种族冲突和分裂主义的药方。联邦主义主要从两个方面实现少数主义政治上的诉求：少数派以获得自治权的方式在内部进行自我管理；保护并促进少数族群的文化及价值观。
第二种观点认为，联邦主义本身无法实现国家整合，政治分权有可能促进了种族民族主义名义下的冲突。理由如下：第一，采用联邦主义会加强少数派现有的资源，从而降低其在寻求分离过程中的成本，增强退出共同体的可能性；第二，地方上的政治家会以地方牌作为获得选民的手段，从而造成政治上的两级分化。
然而，已有的研究存在两个问题：首先，两种观点都忽略了联邦制运行背后的社会结构；其次，对联邦主义研究都将其放在了集权与分权的框架下，并未在民族国家构建层面进行考察。因此，在这个基础上，陈金英副教授选择印度、巴基斯坦、斯里兰卡、马来西亚四个具有代表性的亚洲国家作为对象，对发展中国家的联邦制进行了研究。
二、概念界定及四个国家的比较
“联邦主义”是一种多维度的现象，它重视对于差异和多样性的保存，寻求联邦内宪法和制度上的实践，以保护、促进、维持那些内生于所有社会中的利益、身份、信念的聚合。
“国家整合”是一种纵向层次的政治整合，重点关注在一个国家范围内，政治体系如何消除次级群体“狭隘的忠诚”，获得一种国家意识，形成多元化中统一的国家忠诚，实现部分与整体、成员单位与国家之间价值、行为的整合问题。
接下来四个国家的比较中，针对其是否实现国家整合将从以下三个层次进行衡量：（1）国家统一和领土完整；（2）在宪法和法律框架范围内的族群关系；（3）拥有最低限度的共同认可的价值体系或意识形态。
（一）印度
首先，从国家统一和领土完整的角度看，联邦制是印度独立时期民族国家建构和国家整合的方式。依照1947年印巴分治方案，印度与巴基斯坦为了吸引更多土邦加入其自治领，联邦制（通过保留土邦内部治理权使其在一定程度上保留原有的独立性）成为了最好的选择。
其次，在族际政治层面，印度的联邦制具有较大弹性，独立之后联邦主义从“地方分权联邦主义”向“多民族联邦主义”演变，满足了语言族群的要求。联邦单位不仅是自治单位，还是种族的集合区，2003年新成立三个邦，即是联邦政府对地方少数派提出独立要求的有效回应。
最后，印度联邦制面临的最大威胁：由于政党制度演变及经济改革导致总体上“分权化”的联邦制面临公共治理领域邦际合作及联邦整合的挑战。
（二）巴基斯坦
首先，从民族国家构建的角度看，联邦主义是巴基斯坦独立时期民族国家建构的路径。
其次，从族际政治看，巴基斯坦的联邦主义因非均衡发展导致了国家的分裂，最终失败。独立之后的巴基斯坦，虽然宪法规定实行联邦制，但联邦成员（东西两省）间的非对称性发展使得任何有关两省的摩擦和冲突都会对整个政治体制造成威胁。最终在1971年大选和外部势力干预下国家分裂。
最后，现在巴基斯坦联邦制面临的问题：由于威权统治和强大的中央政府使其联邦制流于形式。
（三）马来西亚
首先，从国家统一的角度看，“马来人优先”原则是马来西亚联邦成立和分裂的根本原因。1965年新加坡从马来西亚联邦中分离独立，但就分裂之后的发展来看，两国政治稳定，内部亦无族际冲突问题。因此，在此层面上并不能明确说明联邦主义的成功或失败。
其次，在族际政治方面，“马来人优先”原则是1965年后马来西亚联邦主义的基础，是其处理族际关系的主导原则。种族不平等关系在今天的马来西亚政治中仍旧存在。
最后，在如何构建和谐的族际关系上，以马来西亚华人社团华裔族群（某种程度上也包括华基党）为代表的华裔族群与以巫统为代表的马来族群的设想有着巨大甚至严重对立的分歧。
（四）斯里兰卡
首先，僧伽罗和泰米尔人在宗教、语言、身份地位以及相关权力结构冲突的解决受制于单一制国家结构下的多数民主。50年代森伽罗民族主义兴起，在单一结构下简单多数民主制使得少数派泰米尔人提出的主张（承认泰米尔是一个民族，泰米尔语成为斯里兰卡官方语言）很难得到满足，致使种族冲突愈演愈烈。
其次，由分离主义引发的内战使斯里兰卡的现代化遭遇了重大挫折，也使得斯里兰卡朝联邦主义的方向演进，但其发展速度十分缓慢。
最后，地方分权联邦主义和多民族联邦主义的争论无法达成共识，联邦主义是否能够完全解决种族分裂和冲突问题还不明确。当前的争论在于：泰米尔人提出按民族分布实行联邦主义，政府偏向于以地方作为自治单位而不考虑民族问题。
三、经验性观察及总结
通过对四个国家联邦主义的比较，陈金英副教授得出以下四点经验性观察：
第一，通过赋予少数派自治权以获得对统一的政治体系的认同和维持，联邦主义提供了解决民族分裂问题的途径。
第二，缺乏对少数派权利保护机制的多数民主统治下的联邦制，有可能助长少数派的分离倾向。
第三，威权统治下联邦制无法保证其成员的自治权，因而国家整合有赖于强制力。因此，威权国家实行联邦制所面临的问题是一旦实行民主化，地方单位因缺乏实践，加之彼此之间竞争冲突的欲望上升，会对其进一步民主化造成障碍。
第四，亚洲国家联邦主义的形成及发展受到地缘政治的深刻影响，包括安全与政治互信度问题，这是与西欧北美国家联邦主义很大的不同之处。
最后，陈金英副教授得出结论：第一，联邦主义作为一种观念，可以为民族国家的构建提供意识形态；第二，联邦主义作为一种制度，可以通过赋予少数以自治权来获得对整体的认同；第三，联邦主义实现国家整合功能有赖于以下两个影响因素：一是民主政治，要求联邦成员单位以自主的交易和自发的妥协形成共识；二是以承认差异为核心的多元主义取代以同化为核心的多数主义，建立对少数派的保护机制。
有学者对陈金英研究提出建议，其一，单从联邦制下并不能归纳出族际关系处理的有效经验，单一制国家下民族关系处理也有很多有效的经验。其二，世界上一些联邦制国家，其有关族际关系的民主政治制度安排也不完全是建立在尊重差异基础上的，而是建立在同化弱势民族的基础上的，其族际关系也很紧张。其三，联邦制可以赋予少数以自治权来获得对整体的认同，单一制制度同样也可以做到这一点，甚至对少数的权利保护的要更好。因此，族际关系研究一定要结合具体的国情，联邦制只能作为参考，但不能作为世界上所有国家处理族际关系的标杆，毕竟世界上绝大部分国家是非联邦制国家，比较政治研究应考虑到这一多样性和差异性。
（CCPDS 罗岚 供稿； 国务 审校）
